O BOLSA FAMÍLIA EM QUESTÃO1

Felipe Faria Fernandes2

É o maior e mais ambicioso programa de transferência de renda da história do Brasil. O Bolsa Família nasce para enfrentar o maior desafio da sociedade brasileira, que é o de combater a fome e a miséria, e promover a emancipação das famílias mais pobres do país. Através do Bolsa Família, o governo federal concede mensalmente benefícios em dinheiro para famílias mais necessitadas.

O Bolsa Família é um programa de transferência de renda destinado às famílias em situação de pobreza, com renda per capita de até R$ 100 mensais3, que associa à transferência do benefício financeiro o acesso aos direitos sociais básicos – saúde, alimentação, educação e assistência social.

O Bolsa Família foi criado para atender duas finalidades básicas: enfrentar o maior desafio da sociedade brasileira, que é o de combater a miséria e a exclusão social, e também promover a emancipação das famílias mais pobres.

Por decisão do presidente Lula, o Bolsa Família unificou todos os benefícios sociais (Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Cartão Alimentação e o Auxílio Gás) do governo federal num único programa. A medida proporcionou mais agilidade na liberação do dinheiro a quem precisa, reduziu burocracias e criou mais facilidade no controle dos recursos, dando assim mais transparência ao programa.

Pretendemos explicar o que é o Programa Bolsa Família e descobrir de que forma as famílias gastam o dinheiro que é transferido pelo governo. Pretende identificar também qual é o comportamento destas famílias em relação às condicionalidades em saúde e educação. Vale lembrar que para receber o recurso do programa, o governo exige que as crianças e jovens com idade até 15 anos incompletos estejam freqüentando a escola. Outra condição exigida para o recebimento do dinheiro diz respeito às gestantes. O Bolsa Família quer que as futuras mamães e as mulheres com bebês recém- nascidos procurem os serviços da rede pública de saúde para a realização do exame pré-natal e para o acompanhamento do crescimento e desenvolvimento das crianças. As mulheres também são orientadas a amamentar seus filhos e buscar orientação sobre aleitamento materno.

Bolsa Família

O Bolsa Família4 é um programa unificado que representa uma evolução em relação aos programas de complementação de renda no Brasil. Suas principais inovações são: a) passa a proteger a família inteira ao invés do indivíduo; b) aumenta, e muito, o valor dos benefícios pagos; c) simplifica, juntando todos os programas num só; d) mais que dobra os recursos destinados à complementação de renda no país; e) exige um maior compromisso das famílias atendidas; f) potencializa as ações de governo, articulando União, Estados e Municípios.

Enfim, pretende vencer a fragmentação, a superposição de funções e o desperdício de recursos públicos.As famílias elegíveis são compostas por dois grupos: famílias em situação de extrema pobreza, com renda mensal per capita até R$ 50,00 e famílias pobres e extremamente pobres com crianças e jovens entre 0 e 16 anos incompletos (Grupos 1 e 2), com renda mensal até de R$ 100,00 per capita.

Inicialmente, serão atendidas pelo Programa as famílias que já estão no Cadastro Único.O Programa oferecerá às famílias dois tipos de benefícios: o básico (fixo) e o variável. O benefício básico será concedido às famílias em situação de extrema pobreza. O valor deste benefício será de R$50,00 mensais, independentemente da composição e do número de membros do grupo familiar. O benefício variável, no valor mínimo de R$ 15,00, será concedido às famílias pobres e extremamente pobres que tenham, sob sua responsabilidade, crianças e adolescentes na faixa de 0 a 16 anos incompletos, até o teto de 3 (três) benefícios por família, ou seja, R$ 45,00.

As famílias em situação de extrema pobreza poderão acumular o benefício básico e o variável, chegando ao máximo de R$ 95,00 mensais (R$ 50,00 do benefício básico mais R$ 45,00 do benefício variável). As famílias em situação de pobreza com renda entre R$51,00 e R$ 100,00 podem receber até R$ 45,00.

Com a celebração de parcerias com o Governo Federal, os valores podem ser complementados por estados e municípios, mas isso vai depender dos termos da pactuação em cada caso. Nenhuma família que passe a integrar o novo Programa sofrerá redução ou perda do benefício. Ao contrário, as famílias incluídas no novo programa terão em média o benefício ampliado de R$ 24 para R$ 77, o que significa triplicar seu valor5. Mais de 90% das famílias recebiam menos de R$ 50,00, e este passará a ser o valor mínimo recebido por família elegível para o piso. As famílias que têm renda per capita entre R$ 50,00 e R$100,00 continuarão a receber o valor de R$ 15,00 por criança, mantendo o valor máximo de R$ 45,00 por família.As famílias que atualmente recebem mais de R$ 45,00 continuarão recebendo o mesmo valor de benefício.

A desigualdade social é tema que está em pleno debate na sociedade brasileira e se caracteriza por não ser um assunto novo. A desigualdade na distribuição e renda é tendência das últimas décadas6. O Brasil é um dos países com maior nível de desigualdade no mundo, apresentando uma enorme estabilidade nestes níveis internamente ao país, onde vemos que desde 1977 até 1999 cerca dos 10% mais ricos apropriam cerca de 50% da renda. Percebe-se, pois, que este é um problema de difícil equacionamento e solução.

O Programa Bolsa Família contribui para reduzir as desigualdades regionais do país. Em cada dez famílias atendidas pelo Programa no final do ano de 2004, seis estão nas regiões norte e nordeste. Ao todo, 3,9 milhões de famílias nessas áreas recebem o benefício. O valor repassado de R$ 346,2 milhões é equivalente a 30,5% do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) no Nordeste e 18,4% no Norte. O impacto redistributivo das transferências de renda não se limita ao nível das famílias. Nos municípios de pequeno porte e com parcela significativa de população em situação de pobreza, o volume de recursos injetados na economia local é extremamente significativo, sendo em muitos casos superior às transferências do Fundo de Participação dos Municípios e aos repasses efetuados no âmbito do SUS.

Além da visão de que a desigualdade social se expressa pela desigualdade de renda, o programa Bolsa Família entende que a desigualdade social no Brasil também se expressa pela desigualdade na situação educacional e de saúde em relação a pobres e ricos. As ditas condicionalidades7, que são impostas às famílias para que tenham direito ao benefício, em tese, diminuem as distâncias na qualidade de vida das famílias pobres na educação e saúde, em relação às famílias mais abastadas. Alguns cientistas sociais colocam que os Programas de Renda Mínima (uma outra forma de caracterizar o Programa Bolsa Família com foco na população pobre) se destacam como eficientes instrumentos de redistribuição de renda, embora incapazes de combater o estado de pobreza da população se não estiverem associados a outras iniciativas.

Assim, em resumo, o Programa Bolsa Família percebe a desigualdade social de forma coerente com outros programas redistributivos de renda e os ataca basicamente através de três flancos: a desigualdade de renda, de educação e de saúde, distribuindo renda e colocando a necessidade de que as famílias atendam a um conjunto de condicionalidades na educação e na saúde.

A Avaliação de Impacto

A avaliação de impacto é provavelmente a mais importante, mas também um dos mais difíceis tipos de avaliação, já que uma completa avaliação só é possível anos após a conclusão dos programas/políticas, ainda que vários impactos possam ser mensurados ao longo da vida do projeto/programa. Outra dificuldade importante é a existência de várias externalidades que podem interferir no alcance dos objetivos primários visados.

“(...) Mas hoje já existe alguns estudos, e um foi divulgado recentemente por Rosa Marques, da PUC de São Paulo, dizendo o tanto que o programa tem impacto e influência principalmente nos pequenos municípios nas regiões mais pobres do país, onde existem municípios que 60% da população recebem o benefício. Então, isso tem gerado uma dinamicidade na economia local, inserindo essas famílias inclusive como consumidores, comprar comida, comprar os bens mais necessários e mais imediatos de consumo da família.” 8

Nós temos, em relação aos primeiros resultados, 70% das famílias hoje9, elas utilizam os recursos para compra de alimentos. Então, isso significa que, de fato, essas famílias estão tendo acesso a um bem tão necessário quanto a alimentação, que antes não tinham, e onde a maioria dessas famílias é chefiada por mulheres, com baixa escolaridade.

As famílias, elas estão sendo acompanhadas principalmente porque o programa, ele não pressupõe só a transferência de renda, ele pressupõe a possibilidade de apoiar as famílias para o seu auto-desenvolvimento. Então, esse acompanhamento familiar, inclusive naquelas famílias que a gente considera com maior índice de vulnerabilidade, está sendo feito. No Ministério do Desenvolvimento Social, a partir desse ano, está já em implementação um programa que se chama Casa das Famílias, onde tem todo um planejamento e profissionais para acompanhar essas famílias, e um outro acompanhamento é o acompanhamento das condicionalidades, quer dizer, dos requisitos que as famílias têm que cumprir, como vacinação, consultas médicas, criança na escola, então, isso também está sendo acompanhado.

Responsáveis pelo Programa Bolsa Família

O Programa Bolsa Família é gerido por um Conselho Gestor – CGPBF10, composto pelos seguintes órgãos: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; Ministério da Educação; Ministério da Saúde; Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; Ministério da Fazenda; Casa Civil da Presidência da República e Caixa Econômica Federal.

O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome é o coordenador do Comitê Executivo do CGPBF, e a Secretaria Executiva do PBF é a Secretaria Nacional de Renda de Cidadania – SENARC, responsável pela coordenação e execução geral do programa.

Os ministérios da Saúde e da Educação são responsáveis respectivamente pelo acompanhamento do cumprimento das condicionalidades de saúde e educação do PBF.

O PBF adota um modelo descentralizado de gestão onde há responsabilidades compartilhadas entre a União, estados e municípios. O governo federal é responsável pelo pagamento dos benefícios, por buscar suprir as deficiências na oferta de serviços sociais aos entes federados, pelo acompanhamento das condicionalidades, e monitoramento e avaliação do programa. Os estados promovem principalmente articulações para assegurar o caráter interinstitucional do PBF e apoio aos municípios, que são os principais gestores do programa junto às famílias. Suas principais atribuições são cadastrar e selecionar as famílias beneficiárias, articular as instituições afeitas ao programa; assegurar a oferta de serviços essenciais de saúde, educação, acompanhamento alimentar e nutricional para viabilizar o cumprimento de condicionalidades e atender os beneficiários.

Há ainda outros responsáveis que têm envolvimento importante com o programa por participarem de seu financiamento, fiscalização, controle social ou por serem seus usuários, principais interessados. As planilhas nº 1 e 2 explicitam a análise de envolvimento dos principais responsáveis do PBF.

Os conselhos de controle social do Programa Bolsa Família são órgãos colegiados de caráter permanente, com funções de acompanhar, avaliar e fiscalizar a execução da política de transferência de renda e inclusão social. Sua composição deve ser ampla de modo a assegurar às suas deliberações a máxima representatividade e legitimidade, compostos por integrantes das áreas da assistência social, da saúde, da educação, da segurança alimentar e da criança e do adolescente, quando existentes, sem prejuízo de outras áreas que o Município julgar conveniente. O número de vagas para as entidades ou organizações representantes da sociedade e dos beneficiários deve ter representação de pelo menos a metade do total de participantes dos conselhos. De acordo com o decreto que regulamenta o Bolsa Família11, o conselho pode ser constituído especificamente para o Programa ou suas funções podem ser desempenhadas por outros conselhos formalmente constituídos, desde que atendidos os princípios de intersetorialidade e de composição paritária entre governo e sociedade.

Conclusão

Tendo em vista que a pobreza não é um fenômeno setorial e isolado, o seu enfrentamento só será possível com a associação de programas de transferência de renda e ações articuladas que garantam o acesso aos serviços públicos básicos. Os programas anteriores funcionavam inteiramente separados uns dos outros, com diferentes cadastros de beneficiários, e parte significativa das famílias inscrita em apenas um programa. Algumas famílias recebiam mais de um benefício e famílias vizinhas, em condições iguais, nada recebiam. Por exemplo: algumas famílias recebiam o Auxílio Gás, mas não ganhavam o Bolsa Alimentação, mesmo tendo filhos pequenos. Outras famílias recebiam o Bolsa Alimentação, mas não faziam parte do Bolsa Escola, ainda que tenham filhos em idade escolar. Enfim, o dinheiro que cada família recebia não correspondia ao que ela teria direito.

Foi justamente para corrigir esse problema, garantindo mais recursos a toda a família e racionalizando o uso dos recursos públicos, que o Governo Federal lançou o Bolsa Família.

A teoria econômica de inspiração keynesiana12 advoga que o gasto governamental, assim como o privado, gera, no conjunto da economia, por seu efeito multiplicador, renda de valor maior do que o do gasto realizado. Isso acontece porque as compras que o governo efetua resultam em novas demandas para as empresas que, ao aumentarem sua produção, elevam os pedidos junto a seus fornecedores, uns e outros aumentando o nível de contratação de trabalhadores. Esse processo tem continuidade na cadeia produtiva, tanto das empresas inicialmente beneficiárias da maior demanda estatal, como daquelas vinculadas ao consumo dos trabalhadores e dos demais segmentos da população que aumentaram sua renda.

No caso de transferência de renda às famílias, o impacto será tanto maior quanto também maior for a propensão marginal a consumir, isto é, quanto maior for a parcela destinada ao consumo quando a renda é aumentada em uma unidade. No caso da população alvo do Bolsa Família, principalmente famílias definidas como extremamente pobres, a propensão marginal a consumir é das mais elevadas, quando não “igual” a um. Assim, o aumento da renda da população mais pobre resultante da política pública em parte retorna aos cofres públicos, sob a forma de incremento na arrecadação de tributos.

Porém cabe aqui salientarmos, finalmente, que a falta de emprego não é compensável por nenhum programa assistencialista, se faz necessário mudar a política econômica para se romper com o paradigma conservador e fragmentado que organiza a assistência social sob a égide do assistencialismo, da benemerência, e não como uma política pública, dever do Estado e direito de todos os cidadão e cidadãs.

Planilha.1

Análise de Envolvimento (Parte I)
Programa Bolsa Família
ENTIDADE	FUNÇÃO/ATIVIDADE			POTENCIAIS
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome - MDS	Gestor do PBF			Decisão Política
Secretaria Nacional de Renda de Cidadania – SENARC/MDS	Coordenação da execução do Programa – operacionalização e articulação política Boa			articulação com Estados, Municípios e Ministérios
Secretaria de Planejamento Orçamento e Administração – SPOA/MDS	Liberação dos recursos disponibilizados ao PBF			Tempestividade na liberação dos recursos
Consultoria Jurídica – CONJUR/MDS	Avaliação e aprovação da regulação dos atos normativos do PBF			Boa articulação com a SENARC e comprometimento com o PBF
Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação – SAGI/MDS	Avaliação e monitoramento da gestão do PBF			Apoio na definição dos rumos do PBF
Ministério da Saúde - MS	Controle e Monitoramento do cumprimento das condicionalidades de saúde			Existência prévia de sistemas de acompanhamento das condicionalidades
Ministério da Educação	Controle e Monitoramento do cumprimento das condicionalidades			Existência prévia de sistemas de acompanhamento das condicionalidades
Caixa Econômica Federal – CAIXA	Agente operador			Experiência em programas sociais
Responsável pelo sistema de cadastro único e pela folha de pagamento dos beneficiários
Estados		Apoio técnico-institucional aos municípios do respectivo Estado; Promoção de ações de sensibilização e articulação com os gestores municipais do Estado.			Maior articulação com os municípios
Municípios		Gestão local do programa (cadastro e operacionalização), oferta dos serviços de saúde e educação e controle das condicionalidades			Contato mais próximo com os beneficiários
Casa Civil		Define prioridades da ação governamental e realiza as articulações interministeriais
Ministério da Fazenda		Controle da liberação de recursos
Ministério do Planejamento		Definição do montante dos recursos e monitoramento e avaliação do Programa
Tribunal de Contas da União		Monitoramento e avaliação do programa
Organismos Internacionais		liberação de empréstimos e avaliação e monitoramento do programa
Instâncias de Controle Social		Controle social do PBF
Entidades de representação das áreas de saúde, educação e assistência social		Participa da definição de diretrizes e apóia a implementação do PBF
Beneficiários			Cumprimento das condicionalidades; atualização cadastral e participação dos programas complementares.

Fonte: CF. Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004. Regulamenta a Lei nº 10.836/2004. IN:.http://www.presidencia.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Decreto/D5209.htm. capturado dia 16 de maio de 2006, às 01:24h.

Planilha.2

Análise de Envolvimento (Parte II)
Programa Bolsa Família (Parte II)
ENTIDADE	INTERESSES	TEMORES
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome - MDS	Promoção da inclusão social das famílias beneficiárias do PBF	Acontecimentos internacionais que afetem a economia e inviabilizem sua continuidade
Secretaria Nacional de Renda de Cidadania – SENARC/MDS	Alcance da meta do programa	Descontinuidade do Programa
Secretaria de Planejamento Orçamento e Administração – SPOA/MDS	Execução dos recursos destinados ao PBF
Consultoria Jurídica –CONJUR/MDS
Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação - SAGI/MDS	Acompanhar e avaliar a gestão do PBF
Ministério da Saúde - MS	Ampliar a cobertura de acompanhamento nutricional da população (crianças de 0 a 6 anos) Sáude	é direito, não deveria ser tratada como condicionalidade do PBF
Ministério da Educação	Utilização dos dados da freqüência escolar para outras ações	Do foco ficar na quantidade de crianças e adolescentes na escola e não na qualidade do ensino
Caixa Econômica Federal - CAIXA	Maior visibilidade nacional a partir da parceria com um dos principais programas do governo federal
Estados	Maior projeção política no cenário nacional	Descontinuidade do Programa
Desenvolvimento socioeconômico dos municípios
Municípios	Projeção política; melhoria do desenvolvimento local.	Descontinuidade do Programa
Casa Civil	Desenvolvimento socioeconômico do país e projeção política do atual governo
Ministério da Fazenda
Ministério do Planejamento
Tribunal de Contas da União	Garantir a sociedade a correta e regular aplicação dos recursos públicos, segundo os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência
Organismos Internacionais	Redução de problemas sociais no mundo
Instâncias de Controle Social
Entidades de representação das áreas de saúde, educação e assistência social	Melhoria da capacitação dos profissionais, da qualidade da oferta dos serviços.
Beneficiários	Melhoria da qualidade de vida	Extinção ou sua exclusão do programa sem ter conseguido sua emancipação

Fonte: CF Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004. Regulamenta a Lei nº 10.836/2004. IN: http://www.presidencia.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Decreto/D5209.htm. capturado dia 16 de maio de 2006, às 01:24h.